Resumen
Este ensayo analiza la implementación en Sudamérica de las 40+9 recomendaciones del FATF-GAFI en materia de juegos de azar. Palabras claves: Lavado de Dinero – Financiación del Terrorismo – GAFI/FATF

Abstract
This essay analyses the implementation in South America of the 40+9 FATF- GAFI Recommendations in the field of gambling. Keywords: Money Laundering –Terrorist Financing – Gambling – GAFI/FATF

1. Introducción

El objetivo de este ensayo es presentar un estado de la cuestión en relación a la aplicación de las recomendaciones y buenas prácticas internacionales para la prevención de lavado de dinero y financiación del terrorismo en materia de juegos de azar en la región sudamericana.[1]
Para ello, se ha analizado, en primer lugar, el alcance de las normas y documentos de trabajo elaborados por el organismo intergubernamental madre (FATF) y, en segundo, lugar, el proceso de evaluación mutua que el organismo regional (GAFISUD) viene llevando a cabo desde 2003 a la fecha en los países miembros.[2]
Como se indicará, resulta evidente el interés creciente de la comunidad internacional organizada en torno al sistema global para la prevención de lavado de dinero y financiación del terrorismo (AML-CFT)[3] sobre las actividades vinculadas a los juegos de azar. Debe destacarse, que este interés se encuentra en el eje de un importante proceso de mutación de las prácticas del FATF que procura fortalecer la eficacia del control de la criminalidad financiera a partir de la incorporación de políticas de mitigación de riesgos en actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD).[4]
En definitiva, esta aproximación al tema de estudio, permitirá identificar con más claridad cuáles son las acciones técnico-políticas a seguir en materia de juegos de azar a nivel regional, considerando especialmente que se trata de un sector que se encuentra en franco crecimiento, con independencia de la diversidad de características que este segmento presenta en los países sudamericanos.
En primer lugar, se examinará la posición que ocupan los juegos de azar en las normas y documentos de trabajo de FATF, intentando destacar el lugar preponderante que este sector ha adquirido en estos últimos años en las políticas globales AML-CFT. A seguir, se individualizarán los aspectos principales de las vulnerabilidades que esta actividad presenta frente a la amenaza de lavado de dinero y financiación del terrorismo. En el punto 4, se analizará la situación regional, considerando especialmente las evaluaciones de los países sudamericanos ante el FATF-GAFISUD, observando las prescripciones que los evaluadores han realizado en materia de juegos de azar. En el punto 5, se desarrollará un listado de las acciones
que los estándares globales establecen para los sectores público y privado en materia de casinos de las jurisdicciones que han adoptado el sistema global contra la criminalidad financiera.
Finalmente, se hará una conclusión general sobre el estado de la cuestión de los juegos de azar y su relación con las políticas de control de la criminalidad financiera que permitirá tener una síntesis de los procesos en curso en esta materia.

2. Los juegos de azar en las normas y buenas prácticas del FATF

La atención específica del FATF sobre el sector de los juegos de azar tiene lugar a partir de la modificación de las 40 Recomendaciones (R) sobre lavado de dinero, realizada en junio de 2003.[5] La primera versión de las 40 R, elaborada en 1990, establecía en el punto C referido al objeto de estas directivas que las mismas no se dirigían solamente a los bancos, sino también a instituciones financieras no bancarias (R 9) y que un grupo de trabajo se encargaría de establecer una lista que identificara estas instituciones financieras no bancarias y otras profesiones que tratan con efectivo (R 11). La versión de 1996, incluyó un anexo para determinar qué actividades financieras y profesiones no financieras estaban alcanzadas por las recomendaciones, pero allí no se mencionaba a los juegos de azar.
En la última y actual versión de 2003, los juegos de azar ingresan como objeto de aplicación de las recomendaciones a través de la R 12 que establece para la nueva categoría de “actividades y profesiones no financieras designadas”[6] la obligación de cumplir con los procedimientos de debida diligencia del cliente y de conservación de los registros, tal como se ha indicado en las R 5, 6, 8, 9, 10 y 11 para las actividades financieras. En particular, en el inc. a) se menciona a los casinos (incluyendo casinos por Internet), indicándose que los mismos deben cumplir con esas directivas cuando desarrollen actividades superiores a U$S/E 3000.
La mencionada modificación de las 40 R en 2003 fue acompañada de la revisión de la Metodología para evaluar el cumplimiento de las 40+9 R, producida en febrero de 2004 (actualizada en febrero de 2009).[7] Este documento determina que los evaluadores de los países, a la hora de analizar el cumplimiento de los estándares FATF, deben, primero, aplicar un rating[8] por cada una de recomendaciones, distinguiendo entre aquellos elementos de las directivas que necesariamente tienen que ser cumplidos de aquellos elementos que son contextuales o no mandatorios; segundo, considerar no solo el cumplimiento formal de las directivas, sino también su efectivo cumplimiento material; tercero, considerar el riesgo concreto que los países tienen de sufrir la acción de lavado de dinero y financiación del terrorismo. La Metodología establece como ejemplo de actividades financieras desarrolladas por casinos, más allá de la compra o cobro de fichas, la apertura de cuentas, las transferencias electrónicas y el cambio de divisas.
Debe observarse que, desde 2007 a la fecha, particularmente a la hora de revisar el Mandato del FATF para el período 2008-2012, los países miembros han llegado al consenso sobre dos aspectos muy importantes en lo que concierne a la efectiva aplicación de los estándares AMLCFT a nivel global. Por un lado, han puesto en evidencia que debe intensificarse el estudio detallado, pero dinámico de las nuevas tipologías de criminalidad financiera que emergen a través de diversas modalidades utilizando muy especialmente las ventajas de sectores no debidamente regulados y supervisados. Por otro, han destacado la necesidad de analizar con mayor precisión las debilidades de los países frente a las amenazas de lavado de dinero y financiación del terrorismo, considerando que no todos están en condiciones de aplicar al mismo ritmo las recomendaciones y, además, ponderar más exactamente el grado de exposición que las jurisdicciones poseen en torno a estas amenazas. La conclusión es que el FATF debe trabajar más fuertemente en el desarrollo de una estrategia orientada a la mitigación de riesgos
que permita una aplicación más realista de las 40+9 R.[9]
Justamente, en el curso de este proceso, fue aprobado el seno del FATF, en junio de 2007, la Guía para aplicar el enfoque basado en el riesgo para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. Procedimiento y principios de alto nivel. Se trata de un documento muy importante para comprender las futuras acciones que este organismo internacional propone tanto para el sector público como para el sector privado de los países. Aunque posee una naturaleza “no mandatoria”, el mismo introduce elementos para que las jurisdicciones puedan identificar, evaluar y gestionar los riesgos emergentes de la criminalidad financiera a los efectos de: 1) utilizar de manera más eficiente y productiva los mecanismos de control; 2) adoptar procedimientos más flexibles que acompañen la evolución de las amenazas; 3) considerar las características institucionales y comerciales de cada institución para montar un sistema de control efectivo de la acción delictual; y 4) reforzar los mecanismos de
monitoreo en función del grado de las amenazas.
Una vez sentada las bases generales del enfoque basado en el riesgo, el FATF se ocupó de desarrollar este criterio en sectores específicos. El documento Enfoque basado en el riesgo para casinos, de octubre de 2008, constituye una manifestación concreta del interés renovado que los juegos de azar han adquirido para la comunidad internacional en su nueva concepción de hacer jugar los estándares normativos según la lógica de la mitigación de riesgos. En particular, esta guía tiene por objetivo fortalecer el trabajo de los organismos de supervisión de los casinos y de los propios explotadores privados de estos juegos de azar para que puedan aplicar más eficazmente los mecanismos AML-CFT globales a través de una serie determinada de buenas prácticas institucionales.[10]
Finalmente, el FATF conjuntamente con el Asia Pacific Group (APG), organismo regional estilo FATF que nuclea a 39 jurisdicciones de esa región, ha elaborado en marzo de 2009 otro significativo documento de trabajo sobre juegos de azar denominado Vulnerabilidades de los casinos y el sector de juegos donde ordena por primera vez las debilidades regulatorias que existen a nivel global en este segmento y cuyas conclusiones son muy útiles para tener una visión de conjunto sobre los vacíos normativos e institucionales que facilitan el lavado de dinero y la financiación del terrorismo a través de la oferta del juego.[11]

3. Las vulnerabilidades que presentan los juegos de azar ante la criminalidad financiera.

Como estudios recientes lo indican, el crecimiento del sector de juegos en estos últimos años ha sido significativo. En términos de jurisdicciones, actualmente más de 150 países autorizan algún tipo juego de azar, como ruletas, salas de juegos de naipes, loterías o apuestas en competencias deportivas. En términos de dividendos -aunque la estimación sea provisoria-, se calcula que los ingresos globales del sector de casinos han sido de U$D 70 mil millones en 2006, siendo el 50% de los mismos producidos en la región norteamericana (Estados Unidos y Canadá). En particular, Macao, China, se convirtió en estos últimos años en la jurisdicción más desarrollada en la oferta de juegos de casinos, generando ingresos cercanos a los U$D 10 mil millones en 2007. Rusia, que representa el mayor mercado en expansión en el sector de juegos de la región europea, posee la particularidad de haber prohibido el juego a partir del 1º de julio de 2009, reconduciéndolo a solo 4 regiones.[12]
Debe tenerse presente que este importante crecimiento no incluye el aumento significativo de los juegos online y, claro está, de los juegos ilegales que se encuentran a lo largo y ancho de la sociedad global. Además, debe considerarse la tendencia en curso que muestra que muchos de los países que actualmente tienen límites para el otorgamiento de licencias se encuentran revisando sus legislaciones restrictivas. Se trata una tendencia que supera con creces las posiciones limitativas de otras jurisdicciones, como Inglaterra, cuyos gobiernos han reconocido los graves daños que genera la adicción al juego para ciertos sectores de la población.
En ese contexto de expansión geográfica y económica del sector del juego, los casinos son representados en la lógica del sistema global AML-CFT como una “actividad no financiera” de alto riesgo en relación con la amenaza de lavado de dinero –y en menor medida de financiamiento del terrorismo- en razón de las siguientes particularidades:

1. Los casinos desarrollan una intensa serie de transacciones en efectivo, a veces de baja denominación, de rápida circulación, por montos diarios muy significativos, operando en muchos casos 24 horas al día casi los 365 días del año.
2. La actividad propiamente lúdica del entretenimiento está acompañada de una serie de servicios financieros como apertura de cuentas, otorgamiento de créditos, remisión de fondos al exterior, cambio de divisas, utilización de cheques, etc, que muestra la complejidad que encierra la organización del juego.
3. En la mayoría de las jurisdicciones que autorizan el juego, las políticas regulatorias del sector son débiles y las fuentes de las inversiones así como también la práctica cotidiana de la circulación del efectivo no se encuentran debidamente controladas.[13]

Según el FATF, la tipología más frecuentemente detectada como práctica de lavado del producto de actividades ilícitas es la compra de fichas a través de efectivo o de una cuenta abierta en el casino para luego canjearlas por un cheque, ordenar su depósito en la misma cuenta o su transferencia a otra cuenta. Puede utilizarse, para hacer más compleja la metodología, casinos que operan en cadena en varias jurisdicciones. Asimismo, la compra por parte de lavadores de premios obtenidos lícitamente por un jugador al que se le paga una suma superior a la que obtendría al efectivizarlo.
En el caso de los cada vez más frecuentes “tours de juego”, conocido bajo la modalidad de junket (del chino Jin –introducir- y Ke –clientes-), aparecen nuevas amenazas de criminalidad financiera. Un operador de junket organiza todos los aspectos para desplazar a un grupo de turistas a jugar en otra plaza, incluyendo el traslado de fondos. En esta modalidad, se producen trasferencias de dinero a través de las fronteras e se involucra la intermediación de varios operadores, lo que ayuda a evitar la identificación de los lavadores que utilizan varios de estos
canales para reciclar importantes sumas de dinero.
Otra modalidad riesgosa, se refiere a la disponibilidad de salas especiales de juegos para clientes VIP, lo que, a través de la cesión de las mismas a grupos criminales, favorece el anonimato y con ello prácticas ilegales como usura, extorsión, corrupción pública y prostitución.
La expansión de los casinos flotantes en cruceros lujosos destinados a realizar viajes de alta mar involucra también riesgos de criminalidad financiera. En general, los vacíos regulatorios están acompañados por la dificultad en la eficaz aplicación de la ley internacional, mientras que la remisión de fondos a espacios extraterritoriales supone esquivar controles y procedimientos de debida diligencia de los jugadores.

4. Los juegos de azar en las Evaluaciones Mutuas del FATF-GAFISUD.

Considerando el crecimiento global de los juegos de azar y las vulnerabilidades que presenta en orden a la amenaza de criminalidad financiera, cabe ahora detenerse en la situación que presentan los países de la región sudamericana representados en GAFISUD. Los documentos de referencia necesaria para observar las vulnerabilidades existentes en esta materia son los Informes de Evaluación Mutua (EM) realizados entre junio de 2004 y diciembre de 2007 (etapa de la 2º Ronda de EM) y entre diciembre de 2007 y la actualidad (etapa en curso de la 3º Ronda de EM).
Como se advirtió en el punto 2, los casinos, incluidos los casinos por Internet, se convierten en objeto específico de los estándares del FATF a partir de la elaboración de la nueva versión de las 40 R de junio de 2003, a partir de la nueva R 12 sobre “actividades y profesiones no financieras designadas”. Esta importante modificación fue acompañada, como también se señaló, por una nueva versión de la Metodología de Evaluación, aprobada en febrero de 2004.
Esto supuso en la práctica que la 2º Ronda de Evaluaciones se realizara con estándares normativos diferentes: de este modo, Argentina y Brasil fueron evaluadas con la versiones anteriores de las 40 R y la Metodología de Evaluación, mientras que los restantes países lo fueron con las nuevas versiones. La consecuencia directa es que estos últimos países recibieron una nota o rating calificando el desempeño de los países en el sector de juegos de azar.

Observaciones de las EM

1. Argentina. El Informe de la 2º EM fue aprobado en 28 de junio de 2004.14 En él se indica que “las autoridades argentinas señalaron que, en el sector financiero no bancario, entre las operaciones de lavado de activos más habituales que se identificaron se encuentran los establecimientos de negocios que reciben un volumen significativo de pagos en efectivo de baja denominación para justificar los depósitos en efectivo en los bancos (por ejemplo, negocios de videos, quioscos, centros de juego y entretenimiento, etc.)”. Esto implica un reconocimiento directo de la circunstancia que los juegos de azar constituyen un sector de riesgo en relación a la amenaza de criminalidad financiera. Asimismo, se destaca que la legislación argentina considera a los oferentes de juegos de azar como sujetos obligados a informar operaciones sospechosas a la UIF y desarrollar políticas AML-CFT, lo que significa que las autoridades competentes deberían activar regulaciones y controles en este sector para prevenir estos delitos.  Por las razones indicadas arriba, Argentina no recibió nota en materia de casinos.

2. Brasil. El Informe de la 2º EM fue aprobado el 28 de junio de 2004.15 En él se indica que  “según la Policía Federal Brasileña”, entre las técnicas de lavado de dinero utilizadas con frecuencia se encuentra “el uso de bingos, loterías y juegos de azar informales”. Esto implica el reconocimiento de una actividad de juegos ilícita que puede ser vehículo del lavado de dinero. Se reconoce la existencia de resoluciones de la COAF regulando loterías, bingos o juegos  similares, lo que implica que las autoridades competentes deberían activar regulaciones y controles en este sector para prevenir estos delitos. Debe recordarse que en Brasil los casinos se encuentran prohibidos. Por las razones indicadas arriba, Brasil no recibió nota en materia de casinos.

3. Paraguay. El Informe de la 2º EM fue aprobado el 5 de diciembre de 2005.16 En él se indica que “están permitidos todo tipo de juegos de azar desde casinos hasta loterías y bingos” sin que haya estadísticas y normas que los regulen y controlen. La legislación vigente abarca como sujetos obligados aquellos que exceden el sector financiero amplio, tales como sectores dedicados a la explotación de juegos de azar, especialmente los casinos, pero se advierte que “la
falta de regulación aludida hace que esta gama de actividades se encuentre totalmente falta de control”. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 en la 2º EM fue no cumplida (NC), con la observación específica que “no tiene aplicación efectiva ninguno de sus criterios esenciales ni los de las recomendaciones relacionadas”.

4. Bolivia. El Informe de la EM fue aprobado en 19 de junio de 2006.17 En él se indica que la legislación no permite el funcionamiento de casinos (prohibido por el Art. 909 del Código Civil) y de todo juego de envite, suerte o azar, pero se “permiten los que comúnmente se denominan juegos de carteo y los que por su naturaleza contribuyen a la destreza y ejercicio del cuerpo o de la mente”. Se advierte que de modo general las APNDF no se encuentran sujetas a supervisión
ni son sujetos obligados ante la UIF. No existen entes de supervisión de las APNFD, sin embargo la mayor parte se encuentran asociados a través de colegios de profesionales y  asociaciones. En materia de juegos de azar, se advierte que “la única entidad autorizada para [su manejo] es la Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad Pública de Bolivia”. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 es no cumplida (NC), con la observación general que las APNDF no son sujetos obligados a informar ante la UIF, ni llevan a cabo políticas AMLCFT.

5. Uruguay. El Informe de la 2º EM fue aprobado el 6 de julio de 2006.18 En él se indica que “en la práctica, el marco legal de medidas preventivas aplicadas en los casinos dispensa a estas entidades de cumplir con los procedimientos debida diligencia del cliente”. Se destaca, particularmente, que las autoridades no han hecho en la industria uruguaya de juegos de azar “una evaluación del riesgo de lavado de dinero y financiación del terrorismo”. En materia normativa, se señala que si bien por ley se establece que los casinos deben cumplir con medidas AML-CFT, las disposiciones reglamentarias existentes los tornan prácticamente exentos de cumplimiento. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 es no cumplida (NC), con la observación específica que en el sector de casinos no se han establecido mecanismos de supervisión, no hay políticas de debida diligencia, no hay conservación de registros y el umbral para identificar al cliente, fijado voluntariamente por el único casino privado autorizado, es demasiado alto (U$D 15.000).

6. Chile. El Informe de la 2º EM fue aprobado en 13 de diciembre de 2006.19 En él se indica que “los 7 casinos que existen corresponden a una concesión municipal, habilitada por leyes específicas, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015”, estando regidos por normas de fiscalización y de regulación del proceso de otorgamiento de permisos. Los juegos de azar en línea, incluidos los casinos por Internet, se encuentran prohibidos. En materia normativa, se advierte que los casinos están obligados a informar sobre los actos, transacciones u operaciones sospechosas que adviertan en el ejercicio de sus actividades, siendo el organismo de fiscalización la Superintendencia de Casinos de Juego, pero no existen previsiones específicas para prevenir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 es no cumplida (NC), con la observación general que las APNFD no tienen adecuada regulación ni supervisión, no existiendo cumplimiento de las normas de prevención por parte de las actividades previstas en la ley, ni sensibilización ni capacitación respecto de la problemática AML-CFT.

7. Ecuador. El Informe de la 2º EM fue aprobado en 6 de diciembre de 2007.20 En él se indica que los juegos no están incluidos en el régimen AML-CFT, no obstante reconocer que el sector  de juegos de azar deben ser considerado un rubro particularmente susceptible de lavado de dinero. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 es no cumplida (NC), con la observación general que las APNFD no figuran como sujeto obligado de la legislación para combatir el lavado de dinero.

8. Perú. El Informe de la 3º EM fue aprobado el 31 de julio de 2008.21 En él se indica que dentro de las actividades y profesiones no financieras designadas los casinos –definidos como aquellos establecimientos destinados a la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas- son sujetos obligados a informar y se encuentran supervisados por la Dirección Nacional de Turismo del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. A su vez, la Dirección General de Juegos de Casinos y Máquinas Tragamonedas, de la misma cartera, es el órgano competente para fiscalizar al sector casinos y tragamonedas. Para explotar estos juegos, se  requiere autorización de la autoridad competente con publicación en el diario oficial. La dirección general citada evalúa los antecedentes del solicitante a fin de verificar su solvencia económica, la de sus accionistas, directores, gerentes y apoderados. El resultado de la evaluación se remite a la UIF y tiene carácter permanente en tanto se mantenga vigente la autorización. En los últimos dos años el ministerio citado, trabajó en la cuantificación del espectro que opera como casinos y salas de juegos, iniciando un proceso de formalización de estas actividades y, conjuntamente con la UIF, en la elaboración de normas. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 en la 3º EM es parcialmente cumplida (PC), con la observación específica que “no existe reglamentación específica sobre las actividades y profesiones no financieras designadas, existe informalidad en la realización de sus ac
tividades y no se discrimina la magnitud del negocio”. No obstante, los evaluadores destacaron el esfuerzo de las autoridades en la elaboración de un marco regulatorio adecuado para las APNFD.

9. Colombia. El Informe de la 3º EM fue aprobado en 3 de diciembre de 2008.22 En él se indica que el sistema colombiano regula a las personas jurídicas que operan el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar localizados y a las personas jurídicas públicas o privadas que exploten o administren el monopolio rentístico de las loterías, juegos de apuestas permanentes o chance, juegos novedosos, apuestas en eventos deportivos, gallísticos, caninos y similares y los eventos hípicos, bajo la supervisión, inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud y la Empresa Territorial para la Salud. Estos operadores concesionarios del juego están obligados a reportar de manera inmediata y directa a la UIAF. Asimismo, el informe destaca que entre las tipologías mediante las cuales las organizaciones terroristas obtienen sus recursos para la financiación de sus actividades ilícitas se encuentra la compra de premios de loterías y juegos de suerte y azar por parte de ellas. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 en la 3º EM fue de parcialmente cumplida (PC), con la observación específica que “el sector de casinos y juegos de azar no contempla un adecuado proceso de debida diligencia con el cliente. El objetivo de la normativa en la que se ampara es el de crear una base de datos de operaciones por cliente, pero no el de la debida identificación del cliente”.

10. México. El Informe de la 3º EM fue aprobado en 17 de diciembre de 2008.23 En él se indica que la ley prohíbe todos los juegos de azar salvo los enumerados expresamente en la Ley Federal de Juegos y Sorteos de 1947. Ello implica la prohibición la actividad que desarrollan habitualmente los casinos, incluidas las máquinas tragamonedas. Sólo existen los permisos temporales para los salones de apuestas si estos son parte de ferias regionales, siguiendo una tradición mexicana. La nota recibida por el cumplimiento de la R 12 es no cumplida (NC), con la observación general que las APNFD no están alcanzadas por normas de AML-CFT.

Como puede observarse objetivamente, la situación de la región no parece alentadora en lo que respecta a la aplicación de los estándares AML-CFT en el sector de casinos. De las 10 jurisdicciones nacionales que componen el GAFISUD todas reconocen que el sector de juegos de azar representa un riesgo en relación a prácticas delictivas de lavado de dinero y, en el caso colombiano, también de financiación del terrorismo. De las 8 que han sido evaluadas con la última versión de las 40+9 R y de la Metodología, teniendo incluso normas dictadas por las UIF respectivas, 5 presentan graves deficiencias en el cumplimiento de las políticas recomendadas
para este tipo de actividades no financieras. Mientras tanto los 3 países (Chile, Perú, Colombia) que han observado solo algunos aspectos de estas políticas, en general lo han hecho en otras actividades no financieras (escribanos, por ejemplo), mostrando un gran vacío regulatorio en materia de casinos.
Si se considera, además, la tendencia de crecimiento de los casinos a nivel global advertida por el FATF y se tienen en cuenta algunos de los datos provisorios que existen sobre la cantidad de casinos autorizados a operar en los países sudamericanos (ver cuadro) –muchos más que los identificados en las primeras evaluaciones-, no caben dudas de que los niveles de riesgo de lavado de dinero (y financiación de terrorismo) a través de los juegos de azar se han incrementado notablemente.

Cantidad de Casinos Autorizados

Fuente: www.casinocity.com

ARGENTINA          84
BRASIL                     0
PARAGUAY             5
BOLIVIA                  0
URUGUAY             21
CHILE                     19
ECUADOR             15
PERÚ                      51
COLOMBIA           26
MÉXICO                  0

Si se pondera, por último, los reportes de operaciones sospechosas provenientes del sector juegos de azar en aquellos países donde el mismo es un sujeto obligado a informar a la UIF, puede verse claramente la pobrísima incidencia que tienen estos sujetos obligados en la tarea de inteligencia financiera que desarrollan las autoridades competentes de cada jurisdicción. Ello, en general, tiene su causa en la circunstancia que no existen normas y controles eficaces AMLCFT de los organismos públicos que tienen a su cargo el otorgamiento de licencias y la
supervisión del funcionamiento de las firmas explotadoras de juegos de azar. Por ejemplo, en el caso argentino, la UIF, desde 2004 a la fecha solamente ha recibido 11 reportes (lo que representa el 0,24% sobre un total de 4572) provenientes del sector de juegos de azar regulado.
Pareciera constituir una excepción el caso de Colombia por cuanto, durante los años 2007 y 2008, se reportaron a la UIAF 3585 operaciones por parte de operadores del juego, representando un porcentaje alto sobre el total de ROS recibidos en ese mismo período (10.543 reportes), aunque la incidencia de los reportes del juego no resulta tan significante (3,95%) si observamos que desde 1999 hasta 2008 el total de ROS a la UIAF es de 90.551.

5. Acciones que deberían desarrollar los países de la región según los estándares y buenas prácticas del FATF.

Recomendaciones

Como se ha señalado en el punto 2, el FATF ha incluido a los juegos de azar como objeto de regulación específica. Particularmente, la R 12 establece que los procedimientos de debida diligencia del cliente (DDC) y de conservación de los registros expuestos en las R 5, 6, 8, 9, 10 y 11 se aplican a las “actividades y profesiones no financieras designadas”, entre las que se incluye a los casinos –incluidos los casinos online-, cuando los clientes realicen operaciones iguales o mayores al umbral de U$D o E 3.000 (inc. a).
Esto deriva en una serie de importantes obligaciones para los operadores de casinos entre las que cabe mencionar las siguientes: identificar y verificar la identidad de los clientes cuando estos entablan la relación comercial con la entidad, identificar al beneficiario real de la operación, obtener información sobre la naturaleza y propósito de la operación que se realiza, analizar en el curso de la relación comercial en qué medida las operaciones que realiza el cliente son compatibles con el perfil de cliente y el origen de los fondos declarados. La R 5 introduce el criterio del riesgo como elemento para llevar adelante los procedimientos de DDC: esto significa que los casinos deberían considerar el tipo de cliente y relación comercial que el mismo entabla, mensurando cuáles implican un grado mayor de amenaza de criminalidad financiera y cuáles un grado menor. Esto implica establecer criterios de DDC reforzados o simplificados respectivamente. Las llamadas Personas Expuestas Políticamente deben ser sometidas a controles más exhaustivos, exigiendo la R 6 que los casinos cuenten con un sistema de gestión de riesgos para identificar a los funcionarios públicos extranjeros que desempeñan o han desempeñado un cargo relevante.
Además, la R 8 advierte a los casinos de precaverse de la utilización de nuevas tecnologías que favorezcan el anonimato, lo que es una atención especial para el caso de juegos a través de Internet o que no impliquen necesariamente la presencia física de los jugadores. Asimismo, la R 9 establece que los casinos deben asegurarse que la utilización de intermediarios para la realización de sus n
egocios, como podría ser el caso de los agentes de tours de juegos antes mencionados, no implique descuidar los procedimientos de DDC. Para ello deberían exigir que los mismos cuenten con licencias para funcionar y sean capaces de identificar al cliente y conocer el propósito y naturaleza de la relación comercial que entablan. Igualmente, la R 10 obliga a los casinos a conservar por un plazo de 5 años los registros de los clientes y las operaciones realizadas, incluso los datos respaldatorios de las mismas. Por último, la R 11 exige que los casinos presten particular atención a las operaciones de sus clientes que sean complejas , inusuales o que no tengan una justificación económica visible.
Debe destacarse que la R 12 también incluye en la lista de actividades y profesiones no financieras designadas a los contadores. Al quedar estos obligados a las responsabilidades recién mencionadas se gesta un importante sistema de control externo AML-CFT para los casinos que se encuentran sometidos a auditorias contables.

El cumplimiento de la R 16 establece que los casinos deberán cumplir con los recaudos establecidos en las R 13, 14, 15 y 21. Esto implica que los oferentes de este tipo de juegos de azar deben reportar a la UIF todas aquellas operaciones que aparezcan como sospechosas de lavado de dinero o financiación del terrorismo (R 13), sin que esto implique algún tipo de responsabilidad penal o civil para los directivos o empleados (R14), ni que puedan darle algún tipo de divulgación (R 15). Mediante la R 21 se indica a los casinos que presten especial atención en las relaciones comerciales mantenidas con personas u otras entidades de países en los que no se aplican o se aplican insuficientemente las recomendaciones del FATF, lo que en la práctica es determinado por los nuevos procedimientos que el organismo internacional ha determinado para identificar a las países no cooperativos.
Debe destacarse que la R 16 también exige que la obligación de reportar operaciones sospechosas a la UIF se haga extensible a contadores, en particular en su actividad de auditores: esta es otra vía para que  lleguen a conocimiento de la UIF prácticas de criminalidad financiera desarrolladas a través de actividades de juegos de azar.
La R 24 establece que los casinos deberían estar sometidos a un régimen de regulación y supervisión integral, lo que implica que las autoridades competentes en la materia de juegos tengan capacidad para asegurar la eficacia de la prevención de criminalidad financiera. En particular, este régimen debe, como mínimo, establecer un sistema de licenciamiento para  autorizar el funcionamiento de los casinos, impedir que los delincuentes sean beneficiarios finales de participaciones societarias significativas o de control u ocupen funciones gerenciales u operativas en los casinos. Además, exige que, mediante una autoridad competente, se establezca un sistema de vigilancia sobre los operadores de casinos que se base en el análisis de los riesgos de lavado de dinero y financiación del terrorismo.
De manera complementaria, la R 25 exige a las autoridades competentes fijar directrices y organizar sistemas de retroalimentación (como análisis estadísticos, estudios sobre métodos y tendencias criminales, investigaciones sobre casos concretos de criminalidad financiera, otra información, etc.) que sea útiles para que los operadores de juegos de azar puedan tener un mejor diagnóstico para prevenir las prácticas de lavado de dinero y la financiación del terrorismo que afectan al sector.

Risk Based Approach

Como se señaló en el punto 2, el FATF elaboró en 2008 el documento Enfoque basado en el riesgo para casinos[24] en el cual procura dar contenido específico a los lineamientos establecidos un año antes en la Guía para aplicar el enfoque basado en el riesgo para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. Procedimiento y principios de alto nivel. La implementación efectiva de este enfoque supone, en la óptica de este organismo internacional, que las autoridades públicas de cada país sigan una serie de criterios:

1. Capacidad de comprender y de responder a las amenazas y vulnerabilidades: ello implica esencialmente el desarrollo de una evaluación nacional de los riesgos de criminalidad financiera en el sector de casinos que señale las particularidades de cada jurisdicción, considerando sus potencialidades y debilidades para cumplir con los estándares internacionales.

2. Definición de un marco legal y regulatorio que incluya el criterio del riesgo: ello
significa que las normas de cada país que adoptan los requerimientos de las recomendaciones internacionales en materia de juegos de azar incluyan elementos de análisis de riesgo que permitan graduar el esfuerzo preventivo según las amenazas implicadas en los tipos de clientes y servicios que intervienen en este sector.

3. Designación de un organismo de supervisión que apoye la aplicación del análisis de riesgo: ello exige que las autoridades que tengan competencia para aplicar medidas AML-CFT, logren una correcta ponderación tanto del tipo de actividad que desarrollan los casinos cuanto de las amenazas existentes de criminalidad financiera, pudiendo considerar más criteriosamente las reales posibilidades que existen en la jurisdicción para ser eficaces en el cumplimiento de los estándares internacionales.

4. Identificación de los principales actores y garantía de consistencia: ello traduce la idea que es necesario considerar cuales son los principales grupos de interés que existen en relación al sector de casinos, lo que incluye a los organismos gubernamentales, las agencias de aplicación de la ley (policías, aduanas, etc.), la UIF, las autoridades competentes en la materia, las firmas del sector privado, otras instituciones no gubernamentales (como pueden ser la Iglesia, ONGs, la Universidad, etc.).

5. Intercambio de información entre el sector público y el sector privado: ello manifiesta la necesidad de que se produzca un verdadero dialogo entre las autoridades competentes en la aplicación de políticas AML-CFT y los operadores de casinos, de modo que se puedan generar conjuntamente regulaciones adecuadas, un mejor conocimiento de la estructura organizacional de los proveedores de juegos, de los intermediarios y de los tipos de servicios ofrecidos y, por último, una correcta comprensión del contexto
criminológico de las actividades criminales productoras de bienes a lavar.
El correlato operativo de este enfoque es la confección de una matriz de riesgo que permita, por un lado, en el sector privado, forjar políticas corporativas prudenciales y eficaces en materia de prevención de criminalidad financiera y, por otro, en el sector público, gestar procedimientos de supervisión que estén orientados efectivamente a reforzar los controles en atención al mayor grado de amenaza que soportan los casinos de ser utilizados como vehículo para la actividad criminal.

6. Conclusiones

Las principales conclusiones que se derivan de este estado de la cuestión de los juegos de azar en la región sudamericana son las siguientes:

1. Los casinos, incluidos los casinos online, se han convertido en objeto de regulación específico del sistema global elaborado por el FATF y sus correlatos regionales, como GAFISUF.

2. Los juegos de azar con considerados un sector de alto riesgo en relación a las prácticas delictivas de lavado de dinero y también, aunque en menor medida, de financiación del terrorismo.

3. Este sector se encuentra en amplia expansión a lo largo y ancho de la sociedad
mundializada.

4. La situación en la región sudamericana muestra un pobrísismo nivel de cumplimiento de los estándares globales ya que todos los países que integran el GAFISUD presentan
serias falencias en sus marcos regulatorios, en su conocimiento concreto del sector y en las capacidades de que la problemática del juego ingrese al análisis de los sistemas de inteligencia financiera.

5. Los nuevos trabajos del FATF fundados en el Risk Based Approach constituyen una herramienta muy interesante para generar un verdadero mapa del sector de juegos en cada país y en la región en su conjunto que permita no sólo tener una visión realista de los lazos que existen entre juego y criminalidad financiera, sino también propiciar políticas de transparencia institucional tanto en el sector público como privado implicados.

6. Ante la debilidad de algunos gobiernos o su directa falta de voluntad política para fijar reglas claras en la oferta (y demanda) del juego y, principalmente, en la participación de los operadores en el negocio de explotación de esta actividad, los propios actores privados deberán optar por la transparencia o la opacidad.

7. En el plano internacional, las futuras evaluaciones mutuas y la propia dinámica de la lex mercatoria, y, en el plano interno, las auditorias externas independientes, jugaran un papel significativo para avanzar en un sistema regulatorio eficiente y adecuado a parámetros políticos, económico-fiscales, legales y culturales de cada país.

Sobre este provisorio estado de la cuestión, deben imprimirse conceptos y visión estratégica. Es el camino racional para corregir un hábito perverso en la región: la puesta en escena de políticas públicas y corporativas sin diagnóstico, puramente coyunturales, que solo terminan por favorecer intereses sectoriales en menoscabo de la estabilidad económica y social de nuestras naciones. Las políticas globales contra la criminalidad financiera son una realidad en claro proceso de fortalecimiento y hay que darles, por tanto, el destino más productivo posible: hacer de ellas instrumentos preventivos para evitar que el dinero crítico erosione nuestras instituciones. Ello hay que hacerlo, aun cuando podamos tener la certeza que la suerte ya está echada.

Notas:

1 Nuestra posición sobre esta problemática en la Argentina puede verse sumariamente en el ensayo MARTEAU, J-F. & REGGIANI, C. (2009) Juegos de azar y lavado de dinero in: Revista La Ley, Thomson-Reuters, 20.03.09, pp. 1-2. En este artículo, como en el presente, queremos motivar el trabajo experto antes que la reflexión académica. De allí que nos limitamos a analizar documentos destinados a la acción práctica más que bibliografía orientada a la discusión intelectual.

2 El Finantial Action Task Force (FATF) o Groupe d´Action Financière International (GAFI) es una organización intergubernamental que tiene por objetivo primario la promoción e implementación, a nivel nacional y global, de políticas de combate al lavado de dinero y la financiación del terrorismo. Fue creado por iniciativa del G-7 en 1989, cuenta hoy con 34 miembros (32 países y 2 organizaciones regionales: el Consejo de Cooperación del Golfo y la Comisión Europea) y tiene su sede en Paris. El Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD) es una organización regional estilo FATF (FATF style Regional Body)) que agrupa a los países sudamericanos para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. Fue creado en el año 2000, cuenta actualmente con 10 países miembros (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay) y tiene su sede en Buenos Aires. De estos 10 países miembros, 3 tienen membresía también en el FATF: Argentina, Brasil y México.

3 Anti-Money Laundering – Combating Financing of Terrorism.

4 En ingles Designated non-Financial Businesses and Professions (DNFBP)

5 La expresión juegos de azar se refiere a una multiplicidad de prácticas lúdicas donde se realizan apuestas considerando la probabilidad de ganar o perder según la casualidad o la suerte y el premio que se obtiene guarda relación justamente con la probabilidad estadística de acertar la combinación elegida. Esto incluye juegos de naipes, dados, bingos, tragamonedas, apuestas deportivas, quiniela, bingo, lotería, ruleta, etc. El FATF no utiliza la palabra inglesa gaming o francesa jeu, sino la de casinos, sin precisarla. Puede interpretarse que esta expresión engloba una organización que ofrece una amplia gama de juegos de azar que requieren la presencia física del apostador y, donde además, los jugadores tienen la posibilidad de desarrollar una serie de actividades complementarias de diversión. En este trabajo utilizaremos la expresión juegos de azar como equivalente a casinos, ya que esto permitirá analizar el trabajo del FATF en su propia terminología, aunque se advierta que cada país define a través de sus licencias cuales son las actividades de juegos permitidas. Ver FATF (2003) FATF 40 Recommendations in: www.fatf-gafi.org.

6 Además de los casinos, el Glosario de las 40 R considera “actividades y profesiones no financieras designadas” a las siguientes: Además de los casinos, el Glosario de las 40 R considera “actividades y profesiones no financieras designadas” a: agentes inmobiliarios; comerciantes de metales preciosos; comerciantes de piedras preciosas; abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables –se refiere a los profesionales que trabajan solos, en sociedad o empleados dentro de firmas de profesiones, no se propone referirse a los profesionales “internos” que son empleados de otros tipos de emprendimientos ni a los profesionales que trabajan para agencias gubernamentales, que posiblemente ya estén sujetos a medidas que combatirían el lavado de activos; proveedores de servicios de sociedades y fideicomisos (trust), haciendo referencia a todas las personas o actividades que no quedan comprendidas en otra parte de estas Recomendaciones, y que, por su actividad, presten a terceros cualquiera de los siguientes servicios: actuación como agente para la constituciones de personas jurídicas; actuación (o arreglo para que otra persona actúe) como director o secretario de una compañía, socio de una sociedad o desempeño de un cargo similar en relación con otras personas jurídicas; provisión de un domicilio registrado, domicilio comercial o espacio físico, domicilio postal o administrativo para una compañía, sociedad o cualquier otra persona jurídica o estructura jurídica; actuación (o arreglo para que otra persona actúe) como fiduciario de un fideicomiso expreso; actuación (o arreglo para que otra persona actúe) como accionista nominal por cuenta de otra persona.

7 FATF (2004) Methodology for assessing compliance with the FATF 40 Recommendations and the FATF 9 Recommendations in: www.fatf-gafi.org

8 La metodología de evaluación define un sistema de notas (compliance ratings) que se asigna a cada una de las R (compliant, largely compliant, partially compliant, not compliant, not applicable), permitiendo producir al final de la evaluación un Informe detallado de las fortalezas y debilidades de la jurisdicción evaluada. El rating cumplida significa que todos los aspectos de la R ha sido observados totalmente, ampliamente cumplida que existen sólo deficiencias menores y la mayoría de los aspectos de la R han sido observados, parcialmente cumplida que se han observado sólo algunos aspectos de la R, no cumplida que hay grandes deficiencias y una mayoría de aspectos de la R no observados y, por último, no aplicable cuando razones legales o institucionales hacen inaplicable la R.

9 FATF (2008) Mandat révisé du GAFI 2008-2012 in: www.fatf-gafi.org

10 FATF (2007
) Guidance on the RBA to combating money laundering and terrorist financing in: www.fatf-gafi.org

11 FATF-APG (2009) Vulnerabilities of casinos and gaming sector in: www.fatf-gafi.org

12 Macao, una región administrativa especial de China, es el nuevo paraíso mundial de los casinos. Con 31 salas estilo casino de propiedad de la administración, recibió en 2008 30 millones de turistas, direccionados en general a la oferta  de los juegos de azar. Canadá cuenta con 63 casinos funcionando en 7 provincias y 1 territorio (Yukon), todos de inversores privados. Estados Unidos tiene autorizados 845 casinos y clubes de juegos de naipes, operando en 30 estados (incluyendo Puerto Rico, Virgen Island and Tinian). Los dueños de estos establecimientos son inversores privados o bien comunidades tribales, las cuales actualmente logran generar el doble de ingresos que el tradicional estado de Nevada, donde se encuentra Las Vegas. Rusia tiene licenciados 348 establecimientos de juegos y un mercado en expansión, aun considerando las recientes restricciones. En Europa, siguen a Rusia en número de casinos licenciados, el Reino Unido (165), Francia (158) y la República Checa (158). Ver FATF-APG (2009) Vulnerabilities of casinos and gaming sector in: www.fatf-gafi.org.

13 FATF-APG (2009) Vulnerabilities of casinos and gaming sector in: www.fatf-gafi.org

14 FATF-GAFISUD (2004) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República Argentina.

15 FATF-GAFISUD (2004) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República Federativa de Brasil.

16 GAFISUD (2005) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República del Paraguay.

17 GAFISUD (2006) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República de Bolivia.

18 GAFISUD (2004) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República de Uruguay.

19 GAFISUD (2006) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República de Chile.

20 GAFISUD (2007) Informe de la Segunda Evaluación Mutua de la República de Ecuador.

21 GAFISUD (2008) Informe de la Tercera Evaluación Mutua de la República de Perú.

22 GAFISUD (2008) Informe de la Tercera Evaluación Mutua de la República de Colombia.

23 FATF-GAFISUD (2004) Informe de la Tercera Evaluación Mutua de la República de México.

24 FATF (2008) RBA for casinos in: www.fatf-gafi.org