A 10 años de la entrada en vigor del Estatuto de Roma: breves reflexiones

Por Nicolás Boeglin


Este 1ero de julio se celebraron los 10 años de la entrada en vigor del Estatuto de Roma adoptado en julio del 1998, instrumento que instituye por vez primera en la historia una Corte Penal Internacional (CPI).  La adopción de Estatuto de Roma el 17 julio de 1998 se logró con una votación de 120 votos a favor, 21 abstenciones y el notable voto en contra de China, Estados Unidos, Irak, Israel, Libia, Qatar y Yemen.
Como habíamos tenido la oportunidad de señalarlo en el año 2000, pese a esta abrumadora mayoría de firmas obtenidas en Roma, la campaña de ratificación inicial tropezó con ciertas reservas de muchos, la cifra de 60 ratificaciones necesarias para su entrada en vigor constituyéndose en un enorme desafío (al 31 de diciembre de 1999 se contaba con tan solo 6 ratificaciones del Estatuto de Roma). De alguna manera, la ratificación de Francia en el mes de junio del 2000 (ratificación numero 12 del Estatuto de Roma) vino a reactivar el proceso de apoyo a la CPI, tratándose del primer miembro Permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en hacerlo y coincidiendo aquel momento con la Presidencia de la Unión Europea por parte de Francia (1) Al 31 de diciembre del 2000, eran 27 las ratificaciones obtenidas.

Estado actual y ausencias. Hoy, al cumplir sus 10 primeros años de entrada en vigor, la CPI ha sido ratificada por 121 Estados de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas. En América Latina, el primer país en ratificar el Estatuto de Roma fue Venezuela (7 de junio del 2000, novena ratificación), precedido, a nivel hemisférico únicamente por Trinidad y Tobago (6 de abril de 1999, segunda ratificación) y Belice (5 de abril del 2000, octava ratificación). De la región latinoamericana, a la fecha únicamente Cuba, El Salvador y Nicaragua se mantienen sin ratificar el Estatuto de Roma. Guatemala acaba de ratificarlo el pasado 2 de abril del 2012. Por su parte, Costa Rica firmó el Estatuto de Roma el 7 de octubre de 1998, y lo ratifico el 7 de junio del 2001, convirtiéndose en el Estado Parte 33, después que lo hicieran, a nivel hemisférico, Trinidad y Tobago, Belice, Venezuela, Canadá, Argentina, Dominica y Paraguay. El año pasado, ratificó el APIC (Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades con la CPI)  el 28 de abril del 2011.

El caso atípico de Estados Unidos: pocas veces en la historia del derecho internacional, una superpotencia habrá desplegado tanto esfuerzos como Estados Unidos, en el marco de una estrategia tendiente a minar y a torpedear sistemáticamente toda forma de apoyo a la CPI. La firma del Estatuto de Roma por parte de la administración Clinton fue depositada el 31 de diciembre del 2000, último día para hacerlo (según el Art. 124 del Estatuto de Roma), conjuntamente con Israel y con Irán. El depósito de instrumento de la 60ª ratificación por parte de la República Democrática del Congo en abril del 2002 significó para muchos observadores el inicio de las hostilidades por parte de EEUU. El 6 de mayo del 2002, la firma de Estados Unidos fue declarada no tener ninguna implicación legal por parte de la Administración Bush (2), gesto denunciado como equivalente al retiro de una firma por parte de expertos y de ONGs. Esta verdadera innovación desde el punto de vista del derecho de los tratados internacionales fue seguida por Sudán (26 de agosto del 2002) y por Israel (28 de agosto del 2002) en relación a precisar el alcance legal de su firma al Estatuto de Roma. El 24 de julio del 2002, la adopción de la ley ASPA por el Congreso americano (American Sericemembers Protection Act  o Ley de Protección de los Militares de EEUU) abrió incluso la posibilidad para usar todos los medios, incluyendo los militares,  para liberar a ciudadanos de EEUU bajo custodia de la CPI. Adicionalmente, partir del 2002 la estrategia norteamericana buscó, mediante presiones diplomáticas y económicas, concluir con Estados, sean estos Partes a la CPI o no Parte, un “acuerdo bilateral de no entrega” (ABI: Acuerdo Bilateral de Inmunidad)  en clara violación a Art. 98 del Estatuto de Roma. No importara que fuesen o no parte al Estatuto de Roma: la orden recibida por los oficiales del Departamento de Estado era muy clara: “if you find a rock with a flag on it, we'll negotiate an agreement” (3).  Mediante estos acuerdos, basados en una interpretación muy propia de dicho artículo – y denominado oficialmente como “acuerdo sobre el artículo 98” por el Departamento de Estado - se buscaba excluir de la jurisdicción de la CPI a nacionales norteamericanos y a personal militar de EEUU, prohibiendo su entrega a la Corte. El primer ABI suscrito por EEUU fue con Israel (el 8 de abril del 2002). El primer ABI suscrito con un país de América Latina fue con El Salvador (firmado el 25 de octubre del 2002, y ratificado el 29 de abril del 2004) (4). De unos 100 ABIs que llegaron a firmarse (5) ya sea con Estados Partes a la CPI ( en total, unos 43) o sea con Estados que no lo fueran, tan solo 21 llegaron a ser ratificados. Costa Rica formó parte de 12 Estados Partes a la CPI que públicamente rechazaron firmar estos acuerdos bilaterales. En América Latina, esta posición de rechazo a los ABI fue compartida con Argentina, Brasil, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
A la fecha de hoy, ninguno de los signatarios de estos más de 100 acuerdos ABI ha anunciado su denuncia o retiro, figuras que sí están claramente previstas en el derecho de los tratados (Convención de Viena de 1969, artículo 56).
El costo de no firmar acuerdo de no entrega:  Las recientes infidencias de los cables Wikileaks permiten conocer con mucho mayor detalle el costo para Costa Rica de mantener su estricto apego a los principios que establece el Estatuto de Roma. Leímos en la edición de La Nación del 13 de agosto del 2011  (6) que EEUU suspendió, entre el 2004 y el 2006, la ayuda militar a Costa Rica y Costa Rica dejo de percibir unos 400.000 US$ anuales en entrenamiento policial entre 2004 y 2006.  Asimismo, Costa Rica quedó excluida, en el 2005 y el 2006, de los beneficios de un fondo de $40 millones anuales que Estados Unidos creó para la implementación del TLC. Los cables Wikileaks citados indican que incluso el embajador estadounidense en San José presionó para buscar una “alternativa jurídica” que permitiera a Costa Rica aprobar un ABI sin que el texto del acuerdo tuviese que pasar por la Asamblea Legislativa. El mismo canciller de Costa Rica de la época Roberto Tovar, según el cable citado, “dijo al Embajador /de Estados Unidos/ que estaba trabajando en una ‘alternativa’ para el Artículo 98 fundamentada en acuerdos existentes entre los Estados Unidos y Costa Rica y en el derecho costarricense existente. Esperaba tener una propuesta escrita en dos semanas” (7). No obstante el contenido de esta aseveración ha sido descartada por el interesado indicando “No, no, no. Imposible. Uno no puede comprometerse a lo imposible.” (8). Finalmente, la “alternativa jurídica” ideada por el Embajador de Estados Unidos en Costa Rica nunca se concretó.
Las sanciones contra Costa Rica se extendieron durante tres años hasta el 2 de octubre de 2006, día en que, consciente de los efectos contraproducentes de esta estrategia, el Presidente Bush suspendió la prohibición de otorgar financiamientos a los Estados Partes de la CPI opuestos a la firma de un ABI. “Entendemos (la decisión del Presidente Bush) como un reconocimiento a la decisión de Costa Rica de pertenecer a la Corte Penal Internacional, institución llamada a tutelar los principios jurídicos para combatir la impunidad por los crímenes más atroces que lesionan los derechos humanos” declaró en su momento el Canciller Bruno Stagno (9).
La CPI y la negociaciones con la Unión Europea (UE): Al iniciar las negociaciones de la UE con América Central en relación a un Acuerdo de Asociación a partir del 2005, apareció la exigencia europea en el componente político denominado “Diálogo Político” que los Estados centroamericanos apoyaran y ratificaran el Estatuto de Roma, lo cual encontró objeciones de varios países, en particular de El Salvador, Nicaragua y Guatemala, que no son Estados partes (los dos primeros siguen sin serlo a la fecha de hoy). Adicionalmente, El Salvador, Honduras, Nicaragua (10), Panamá y Republica Dominicana han firmado un ABI con EEUU. El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá lo han incluso ratificado y se convierten  en los únicos 4 Estados de América Latina en haberlo hecho (a nivel hemisférico, habría que añadir a Guyana y precisar que tanto Colombia (11) como y Antigua y Barbuda lo han hecho via “opción alternativa” sin pasar por un trámite de ratificación ante su respectivo Congreso).

Reflexiones conclusivas: Las conclusiones a las que podemos llegar no son muy halagadoras en relación a los países centroamericanos, con excepción de Costa Rica. El caso de Costa Rica demuestra que el peso de una larga tradición de respeto y apego al derecho internacional y a la defensa de los derechos humanos pudo más ante la arremetida de la administración Bush y el abanico de presiones diplomáticas y económicas de toda clase ejercidas por el aparato diplomático norteamericano. Recordemos a este respecto que el entonces Embajador de Costa Rica en Nueva York Bruno Stagno, fue designado en septiembre del 2004 como Presidente de la Asamblea de Estados Partes  a la CPI (cargo que ocuparía del 2005 hasta el 2008, siendo canciller); y que, gracias a Panamá, quién la presentó como su candidata,  la jurista costarricense Elizabeth Odio (quién fungiera como Vicepresidente del Tribunal Penal para la Ex Yugoslavia entre 1993 y 1995) integró la primera conformación de la CPI en el 2003 con una abrumadora victoria de 60 votos a favor – de 83 – en febrero del 2003 (12). Una lección para muchos de que, pese a la tormenta y a las presiones, es la defensa de los principios la que prima y la que, en última instancia, siempre  debiera imponerse. Ojalá las celebraciones de estos 10 años de entrada en vigor del Estatuto de Roma incidan para que los tres Estados que aún no han ratificado el Estatuto de la CPI, revisen su posición, de manera a confortar a América Latina como región comprometida con los derechos humanos, la lucha contra la impunidad y la justicia penal internacional.

Notas:

(*) Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, UCR
(1) Ver nuestro artículo: Corte Penal Internacional: buenas noticias, La Nación, 12 de agosto del 2000).
http://wvw.nacion.com/ln_ee/2000/agosto/12/opinion6.html
(2) El texto de la nota del 6 de mayo del 2002 al Secretario General de las Naciones Unidas está disponible aquí:
http://web.archive.org/web/20061122035340/http:/
www.state.gov/r/pa/prs/ps/2002/9968.htm
(3) Veáse artículo de The Washington Times, del 8 de octubre del 2003. Disponible aquí:
http://www.washingtontimes.com/news/
2003/oct/8/20031008-113708-1189r/?page=all

(4) EL primer ABI suscrito en América Latina fue con EL Salvador (firmado el 25 de octubre del 2002, y ratificado el 29 de abril del 2004). Luego seguirían los ABI firmados con  República Dominicana (suscrito el 13 de septiembre del 2002), Honduras (firmado el 19 de septiembre del 2002, ratificado el 30 de mayo del 2003), Bolivia (suscrito el 19 de mayo del 2003), Nicaragua (suscrito el 4 de junio del 2003 y ratificado el 9 de julio del 2003), Panamá (firmado el 24 de junio del 2003), y Colombia (18 de septiembre del 2003).
(5) Véase uno de los pocos estudios en español sobre los ABIs suscritos por Estados Unidos, elaborado por la ONG ICCnow
(6) Ver La Nación, Estados Unidos quitó ayuda al país por no firmar acuerdo de inmunidad. Disponible aquí:
http://www.nacion.com/2011-03
-14/Investigacion/NotasDestacadas/Investigacion2711020.aspx

(7) Cable de noviembre del 2005, citado en La Nación, 14 de marzo del 2011. Disponible aquí:
http://www.nacion.com/2011-03
-14/Investigacion/NotasSecundarias/Investigacion2711111.aspx
 
(8) Véase entrevista de Roberto Tovar, La Nación, 14 de marzo del 2011. Disponible aquí:
http://www.nacion.com/2011-03
-14/Investigacion/NotasSecundarias/Investigacion2712229.aspx

(9) La Nación, 5 de octubre del 2006. Disponible aquí:
http://wvw.nacion.com/ln_ee/2006/octubre/05/ultima-sr850882.html
(10) El caso de Nicaragua es atípico en la región, ya que es el único país latinoamericano que, en las resoluciones que adopta años tras año la Asamblea General de la OEA sobre la necesidad de apoyar y ratificar el Estatuto de Roma, incluye una reserva que se lee así: “En lo que respecta a la renovación del  llamado a considerar la ratificación o adhesión del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, el Gobierno de Nicaragua no puede  acompañar el presente texto de resolución debido a que en Nicaragua no existen aun las condiciones propicias para adherirse a la Corte Penal Internacional”. Ver por ejemplo Resolución de la AGOEA del 2010.
(11) El texto del acuerdo bilateral suscrito por Estados Unidos y Colombia el 17 de septiembre del 2003 esta disponible en el siguiente sitio de la Universidad de Georgetown: 
http://www.ll.georgetown.edu/guides/documents/Colombia03-128_000.pdf.
Es de notar que, además, Colombia emitió al momento de depositar su instrumento de ratificación del Estatuto de Roma en el mes de agosto del 2002 de una larga declaración que descarta la competencia de la CPI para crímenes de guerra cometidos en territorio colombiano o por nacionales de este país. Ver texto completo de esta declaración en el siguiente sitio:
http://www.iccnow.org/documents/
Colombia_DeclarationRatificationAug2002_sp.pdf

(12) La Nación, 5 de febrero del 2003. Disponible aquí:
http://wvw.nacion.com/ln_ee/2003/febrero/05/pais2.html

Texto incorporado el: 2012/07/18. Revista de actualización permanente. Se recomienda citar: Apellido, Nombre. "Título del trabajo" en Revista electrónica Derecho Penal Online [en línea]. Disponible en: http://www.derechopenalonline.com

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