Seguridad privada. Estado de la cuestión y apuntes para la ciudad de Buenos Aires

Por Andrea Gimenez-Salinas Framis


1. LA SEGURIDAD PRIVADA Y SU CRECIMIENTO

Para introducir la emergencia de la seguridad privada y sus implicaciones en la seguridad del futuro me gustaría establecer una distinción que está clara para el mundo anglosajón pero no tanto para las lenguas latinas. El concepto de Policing es un término que no tiene traducción en español pero su distinción con el término police es fundamental para entender los cambios que se han producido en el campo de la seguridad en los últimos tiempos. Police es una particular agencia de control social que existe en la mayoría de sociedades occidentales como forma única de establecimiento del orden. Policing, en cambio, hace referencia a las funciones de seguridad necesarias en toda sociedad para mantener el orden y sobre las que pueden existir distintas formas de implementarlas: por funcionarios del Estado, por empleados de una empresa de seguridad, por ciudadanos que se organizan voluntariamente para ayudar a la policía, por la tecnología, etc.

Si tentemos claro que la Policía es una forma particular de implementar esta necesidad de orden social podemos comprender la emergencia de la seguridad privada en los últimos tiempos. A lo largo de la historia, la policía no ha sido la única forma de organizar la seguridad. A lo largo del tiempo formas privadas y públicas de garantizar la seguridad se han ido compaginando para llegar a un periodo excepcional en nuestra trayectoria en el que se dotó al Estado y a la Policía del monopolio del orden, frente a épocas de pluralidad o provisión privada de la misma. Sin embargo, incluso en los momentos de mayor protagonismo del Estado en el mantenimiento del orden, ha existido una parcela privada de provisión de la seguridad llamada autoprotección. Y es a partir de este derecho individual a defenderse de los actos malintencionados que el sector de seguridad privada se ha ido desarrollando, haciéndose cargo de forma profesional de todas las demandas individuales de seguridad, a cambio de una contraprestación económica asequible.

Hoy nos encontramos ante un periodo parecido al de consolidación o creación de las policías modernas pero en sentido inverso. Sin embargo, este cambio, a diferencia de la formación de la policía ha sido mucho más silencioso y se ha calificado por Shearing de "revolución tranquila", ya que no ha conllevado cambios fundamentales ni legislativos.

¿Porqué ha crecido con tanta fuerza?

Distintos factores se destacan como causas de este crecimiento:

1. Factores coyunturales como la Crisis del Estado del Bienestar y la necesidad de privatizar bienes que tradicionalmente han sido públicos. Dentro de esta perspectiva hay una visión más radical que atribuye a la lógica capitalista que, para seguir una postura legítima, acude a la seguridad privada para luchar contra la criminalidad.
2. Cambios que se han producido en la configuración del espacio público y privado desde los años 50. En concreto, el incremento de las propiedades privadas de masas, como grandes centros comerciales, centros de ocio, centros de trabajo, que son espacios privados de uso público. En estos lugares, la policía no está habituada a actuar y se ha encargado la vigilancia privada de controlar estos espacios.
3. Mercantilización del bien seguridad, la existencia de una oferta que aprovecha el aumento del sentimiento de seguridad y ofrece unos productos relativamente asequibles para un sector de la población.

Estos factores han propiciado un crecimiento muy importante del sector que llega a una media en la UE de la mitad de policías privados que públicos. En países fuera de Europa se llega al doble de policías privados: Australia, Canadá, y Estados Unidos y al triple en Sudáfrica. La seguridad privada se desarrolla mucho más rápido en países donde la policía no cumple efectivamente sus funciones, como en el caso de Sudáfrica.

La reacción y postura hacia la seguridad privada ha cambiado también a lo largo del tiempo. Ha pasado por distintas etapas hasta llegar a una etapa de aceptación del fenómeno y de intento de buscar formas de compaginar estas funciones con las públicas. Hemos pasado por una etapa de negación por parte de la policía del crecimiento de la seguridad privada, por otra etapa de competición y hostilidad ya que la seguridad privada estaba suponiendo una amenaza para la seguridad pública y su monopolio en la materia y, por otra etapa de una demanda de gran control frente al sector privadao. La situación actual es la de aceptar su existencia y sacar el máximo partido de ella. Por ello se están diseñando o creando formas de cooperación entre ambos en aras a mejorar la seguridad ciudadana.

Con el ascenso de la seguridad privada y la entrada de otras agencias semi-privadas en el mundo de la seguridad, se producen cambios fundamentales en el ámbito de la seguridad que tenemos que tener en cuenta para el futuro. Estos cambios no sólo se han producido gracias al ascenso de la seguridad privada sino también a otros factores que nos indican que estamos, como dice Johnston, ante un periodo de transición entre la Modernidad y la Modernidad tardía o late modernity: globalizacion, localización/internacionalización, mercantilización o privatización, nuevo público management, partenariado con la comunidad, etc.

Los cambios son:
- Fin del monopolio del Estado en materia de seguridad y fin del modelo de laissez faire. Pasado un periodo en el que se debatía sobre al privatización y sus aspectos nocivos, nos encontramos, superando este modelo de laissez faire y nos encontramos ante un modelo pluralista donde no existe una distribución vertical sino horizontal de las agencias de seguridad. Policing es ejercido por distintas agencias que negocian horizontal y frontalmente espacios de actuación. Los mecanismos que aseguraban un reparto equitativo de los servicios, un control de actividades y el respeto de los derechos fundamentales ya no funcionan con plena eficiencia respecto a esta proliferación de actividades privadas que escapan de la esfera de control público.

- Esto produce una fragmentación de funciones policiales. No sólo la actividad privada gana terreno y funciones sino que es el propio Estado que, en muchos casos, quien delega funciones al sector privado. Esto produce un problema de cómo se produce este reparto. En este momento el reparto no sigue un orden, sino que se ha dejado a la inercia y al pulso entre sector privado y público (cada vez las funciones periféricas o superficiales se delegan). Si seguimos así, sin ordenar esta fragmentación, podemos llevar a la ineficacia e injusticia.

- Pluralización de agencias conduce también a la diversidad. Esta diversidad conduce al desorden y a la ausencia de control ya que es mucho más difícil coordinar y controlar esta multiplicidad de agencias que mandar una organización jerárquica que tiene el conjunto de funciones. Parece que los sistemas tradicionales no son efectivos para controlar una actividad que está en el ámbito privado. Debemos encontrar formas de que esta diversidad sea positiva y no negativa, formas de coordinar y ordenar esta red de agentes que hoy actúan de forma descoordinada y parcheada y formas de control de dicha red.

- Ploriferación: La demanda de seguridad ha aumentado en los últimos tiempos y parece que la reacción de los países es responder con un aumento de efectivos públicos además del crecimiento que se está produciendo en el ámbito privado. También, la entrada de sistemas sustitutivos a la vigilancia personal, tales como las alarmas, la videovigilancia, que ejerce las mismas funciones a menos precio, ha llevado a un aumento espectacular de estos servicios. Si no controlamos estos aspectos podemos llegar a una sociedad de máxima seguridad. Más efectivos no es igual a mayor efectividad, debemos encontrar el punto óptimo y buscar la calidad antes de la cantidad.

- Introducción del pensamiento basado en el riesgo. Algunos autores han afirmado que el ascenso de la seguridad privada ha llevado a una mayor preocupación por el riesgo. Sabemos que una de las diferencias entre la seguridad privada y la pública es su finalidad y objetivos. La policía persigue la prevención y represión del crimen y la seguridad privada persigue la prevención de riesgos (que es algo diferente, el riesgo no está definido penalmente, son conductas pre-delictuales, amenazas, etc).

Esta forma de pensamiento, basada en el riesgo ha contaminado también a otras agencias e incluso a la policía o instancias gubernamentales. Hoy en día actuamos en base a riesgos y no tanto posteriormente a los hechos (tenemos ejemplos en el panorama internacional muy recientes). Esto es muy peligroso ya que lleva a una sociedad de máxima seguridad donde cada riesgo necesita una respuesta. La policía moderna se desarrolló ligada a la consolidación de la soberanía nacional de los Estado. Hoy en día las técnicas policiales orientadas a la soberanía se combinan con otras técnicas disciplinarias y orientadas al riesgo. Estos cambios también se dan en el ámbito más amplio de la criminología que combina técnicas disciplinarias tradicionales sobre el control de la delincuencia ejercidas desde el Estado con técnicas de prevención del crimen heredadas de las teorías de la prevención situacional y ejercidas desde otras agencias (Garland).

2.- MODOS DE REACCIÓN

Existen formas cuantitativamente distintas de regular la seguridad privada. La mayoría de paises tiene una regulación más o menos desarrollada sobre el sector privado y más o menos estricta sobre los controles y admisión de las empresas de seguridad en el mercado de seguridad. Las normativas normalmente regulan la entrada a la actividad de seguridad privada de empresas y personal de seguridad (requisitos, funciones, formación, uso de armas, etc.), el control del sector y las sanciones previstas en caso de incumplimiento de dichos requisitos.

Sin embargo, además de existir formas diversas de desarrollo de la normativa, es más importante destacar dos concepciones de fondo sobre la concepción de la seguridad privada en el panorama general del mantenimiento del orden.

Una concepción de tipo mercantilista en la que se contempla la seguridad privada como una actividad empresarial que lo único que hace es prestar unos servicios de protección a los particulares, que en su ejercicio legítimo de autoprotección, contratan a un tercero para que les preste unos servicios en este ámbito. En este sentido, es una contraprestación económica en la que el Estado, aunque ostente el monopolio sobre la seguridad pública no tendría que intervenir si no lesiona ningún derecho individual ya que se enmarca dentro de una esfera puramente privada.

Una concepción, minoritaria en su seguimiento, es la que considera la seguridad privada como una manifestación de la seguridad pública, monopolio exclusivo de los Estados, y por tanto, que legitima al Estado a intervenir de forma absoluta en el sector, aunque privado, que gestiona y ejerce funciones que el Estado ha cedido en favor del mismo por al incapacidad de sus funcionarios públicos de atender a las necesidades de seguridad de toda la población.

Independientemente de la opción que adoptemos tenemos que tener en cuenta que los cambios antes mencionados afectan a la configuración y gobierno de la seguridad en general, con lo que nuestra opción debe ser más amplia y configurar un modelo de seguridad acorde con los nuevos cambios.

3.- ARGENTINA

Las cuestiones planteadas anteriormente adquieren plena vigencia en el caso de Buenos Aires. Sin embargo, el problema de Buenos aires es que, a diferencia de otros paises, que han desarrollado una seguridad privada paralela a una policía consolidada y con unos estándares de democratización importantes, Buenos aires se encuentra que la confusión y dispersión aportada por la seguridad privada se une a una policía con deficiencias importantes en cuanto al control democrático, establecimiento de estrategias y funciones escasamente representativas de las demandas de la población, organización económica que fomenta la corrupción, etc. Esto supone un problema adicional que no podemos olvidar.

La regulación sobre seguridad privada es bastante reciente y todavía se halla en su periodo de implementación y consolidación. La Ley 118 se publicó en 1998 pero la reglamentación no se aprobó hasta el 2001. La legislación parece que sigue la tendencia de la mayoría de países en los que no hay un interés de vincular a la seguridad privada con la pública. Parece que el legislador se inclina por la segunda opción, de considerar la seguridad privada como una actividad privada, aunque sometida a una serie de controles por actuar en un ámbito en el que concurre también la seguridad pública. Sin embargo, el control ejercido sobre este sector no es demasiado estricto si lo comparamos con países como España o Belgica.

Por un lado, se establece un filtro de entrada a la actividad estableciendo unos requisitos relativamente exigentes:
1. Constituir un seguro para personas físicas que cubra un daño de $50.000 en caso de servicios sin arma y $360.000 con reposición y para personas jurídicas lo mismo.
2. Constituir una garantía que consiste en un seguro de caución o suma dinero efectivo proporcional al personal integrante y los servicios que se presten.
3. Nombrar un director técnico (que debe haber pertenecido a una empresa de seguridad, fuerzas armadas o Policía).

En cuanto a las funciones otorgadas a la seguridad privada, la ley no establece qué funciones pueden realizar sino que determina sólo las prohibiciones. Estas prohibiciones consisten en: prestar los servicios en espacios públicos, obstaculizar el legítimo ejercicio de los derechos políticos y gremiales, dar a conocer a terceros la información que tengan conocimiento por su actividad o interceptar o captar el contenido de comunicaciones. Fuera de estas prohibiciones no hay más limitaciones que por exclusión las de las FCS.

El control de la seguridad privada a pasado de manos de la Policía Federal a manos de la Dirección general de seguridad privada dependiente de la Secretaria de gobierno. Esto es un paso positivo en cuanto la independencia del control y la transparencia de las relaciones público y privado. Este control supone tres aspectos: la habilitación de personal y empresas para poder realizar su actividad, la inscripción de los mismos en un registro y la inspección posterior. La legislación contempla las dos primeras fases pero se olvida un poco de la tercera, fundamental para el funcionamiento correcto de las empresas y la adecuación de las mismas a la legalidad.

Hay que destacar con especial énfasis, la relación privado-público existente en la ciudad de Buenos Aires. La literatura nos alerta sobre las relaciones informales que se producen entre ambos sectores en la clandestinidad. Se producen relaciones de trabajo en las que se utilizan las ventajas de uno y otro sector, escapando a los controles externos existentes. Estas relaciones no sólo se dan en el caso de Buenos Aires sino que se admiten con toda conformidad desde las instancias públicas. En primer lugar, el traspaso entre sector público y privado se fomenta desde la legislación desde el momento en que se exige que el director técnico de las empresas de seguridad tenga experiencia en el ámbito privado, en las Fuerzas armadas o en la policía. En segundo lugar, hay que comentar los servicios adicionales ejercidos por la policía en el ámbito privado. Este supuesto es un ejemplo de traspaso de funciones públicas al sector privado que, en otros países ocurre en la clandestinidad, en el caso de Buenos Aires es una práctica apoyada y avalada por el Estado. En la mayoría de paises el sector privado está ganando terreno al sector público intentando abarcar cada vez más espacio de actuación. En estos casos se produce lo contrario, una invasión de competencias privadas por el sector público.

Estos servicios adicionales o servicios privados que realizan los policías suponen:

1. Una mejora salarial para los policías sin aumentar los sueldos.
2. No se efectúan por ellos aportes y contribuciones a la seguridad social.
3. Se saltan las restricciones que existen para la seguridad privada.
4. Sin embargo, los clientes prefieren este tipo de servicio ya que es más disuasivo.

Se hallan registradas en capital federal 500 empresas y 40.000 vigiladores (pero no se sabe). Si comparamos con los efectivos de seguridad pública, que se calculan 18.000 efectivos actuando en la ciudad de Buenos aires, tenemos más del doble de seguridad privada que pública. En todo Argentina se calcula desde las Cámara de empresas de seguridad un total de 100.000 vigiladores y 1000 empresas, comparativamente con 210.000 policías. El país, no llegaría a la ratio de los países de América del Norte, sino al mismo nivel que la media europea. Sin embargo, estos son datos solo provisionales pues, en el caso de Buenos Aires, el registro no se ha terminado y seguro que hay mucho personal que no se registra y que, sin embargo, sigue actuando.


CONCLUSIONES

Nos encontramos ante un periodo de transición en el ámbito de la seguridad motivado, además de por otros factores, por el crecimiento de la seguridad privada.

Ya no es tiempo de impedir su evolución sino de aceptarla y diseñar nuevas formas de cooperación y trabajo en común de ambos sectores. Por ejemplo, en España, tenemos una regulación muy restrictiva con el sector porque es considerado desde la ley un sector complementario a la Policía aunque en régimen de subordinación. Esta complementariedad se ha llevado a la práctica con efectivos mecanismos de coordinación que están funcionando en la actualidad. Existen unas comisiones de coordinación nacionales y provinciales que constituyen instrumentos de coordinación política y también existe una sala de coordinación operativa que pretende recoger información relevante para la seguridad ciudadana de todos los vigilantes que están prestando servicio. Aunque todavía está desarrollándose es un buen comienzo.

Hemos de ser conscientes de que los cambios producidos en el ámbito de seguridad nos deben hacer pensar en diseñar nuevas formas de control y organización de la seguridad que antes quedaba monopolizada en una única agencia de control social. Ahora la proliferación de agencias, la fragmentación de funciones de seguridad y la falta de coordinación entre las mismas hace que los mecanismos de control y de gobierno antes existentes hayan quedado obsoletos. No hay un consenso en la literatura sobre el camino y la vía a adoptar pero este es el reto del futuro en el ámbito de la seguridad, conjugar los distintos proveedores de seguridad para que se consiga un servicio de seguridad al ciudadano justo, equitativo y respetuoso con los derechos de los ciudadanos.

  
 
   
Notas

[*] La autora es criminóloga. Universidad de Castilla-La Mancha. Conferencia dictada en el II Seminario de Derecho Penal y Criminología de la UNLPam que se realizó los días 15, 16 y 17 de noviembre de 2002.
     

Texto incorporado el: 2007/09/18. Revista de actualización permanente. Se recomienda citar: Apellido, Nombre. "Título del trabajo" en Revista electrónica Derecho Penal Online [en línea]. Disponible en: http://www.derechopenalonline.com

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